國外土地流轉成功經驗對中國土地承包經營權流轉的啟示

近年來，中國土地承包經營權流轉速度明顯加快，對發(fā)展適度規(guī)模經營、推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但同時，在一些地方也不同程度地存在流轉行為不規(guī)范、監(jiān)管機制不到位、服務體系不健全等問題。為此，引導農村土地承包經營權規(guī)范依法有序流轉、完善土地流轉相關機制建設，顯得迫在眉睫。美國、法國、俄羅斯、日本以及中國臺灣等國家和地區(qū)經過多年實踐，在加強土地流轉管理與提供流轉服務等方面積累了豐富經驗，對現(xiàn)階段中國建立完善土地流轉管理與服務制度具有重要啟示和借鑒意義。

1、完善農地制度，促進土地規(guī)范化流轉農地制度的建構和完善，可以促進農民的土地產權實現(xiàn)其權能，降低土地交易費用，促進土地規(guī)范化流轉。例如，俄羅斯先后頒布的《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》、《家庭農場法》、《俄羅斯聯(lián)邦土地改革法》、《俄羅斯聯(lián)邦土地稅費法》、《農地流轉法》等為土地的自由流轉奠定了法律基礎。而后，俄羅斯又制定了與農地流轉相關的地籍管理的法規(guī)，為農地交易提供了制度保障。快速城市化背景下，規(guī)范化流轉的目標僅靠管制和限制難以實現(xiàn)，不斷完善的農地流轉制度、必要的土地整理復墾措施、農村振興與城市發(fā)展的協(xié)調用地制度是土地規(guī)范化流轉的重要制度保證。各國家和地區(qū)的經驗表明，不是單單某一項農業(yè)政策的出臺，就可以推動土地流轉與有效利用，必須從全局出發(fā)，建立相互補充、相互協(xié)調并適時調整的農地制度體系。

2、創(chuàng)新組織形式，發(fā)揮農民在土地流轉中的主體作用借鑒美國、法國和日本等國家經驗，除加強政府性土地流轉服務平臺建設之外，中國還應加緊成立一些民間性中介服務組織，加大信息收集和發(fā)布力度，解決流轉雙方的信息不對稱性，降低土地流轉的交易成本。應當鼓勵農民以多種聯(lián)合、合作方式流轉土地，鼓勵以土地流轉合作社或社區(qū)股份合作社等形式，引導農戶開展多渠道的參與管理模式，使農戶能夠利益均沾、風險共享。面向以非農產業(yè)為主的農戶或舉家外遷農戶，應該成立以社區(qū)為主的土地托管組織或信托機構，幫助農戶開展土地經營管理工作。同時在政府引導下，還應完善土地流轉價格形成機制，建立土地流轉后續(xù)保障機制等服務工作，以保障農民利益。

3、嚴格土地管理，尤其加強對農業(yè)企業(yè)的用地監(jiān)管各國經驗表明，嚴格土地管理可以保護農民利益，促進土地規(guī)范化流轉。中國臺灣關于農業(yè)經營主體能力審查方面的相關規(guī)定，法國關于控制土地流轉規(guī)模的相關經驗、日本和英國關于土地用途管理方面的做法以及美國和俄羅斯政府在尊重土地私有產權的基礎上所采取的一系列措施，都值得中國吸收和借鑒。在農業(yè)企業(yè)的用地監(jiān)管方面，一方面，要提高土地資源市場化配置程度，加快建立土地流轉市場。政府則要積極建立健全與農村土地資源配置市場化相適應的農村地籍及土地信息的動態(tài)管理制度，通過價格指導、合同管理、信息服務等方式，提高農村土地資源的市場配置效率。另一方面，要加強政府對農業(yè)企業(yè)用地管理。農地承包權流轉要按土地用途管制的要求，不得擅自改變土地用途。要抓緊制定“管理用房”等農用建設用地的審批及管理機制，無論是何種形式的非農建設，必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃，依法辦理農用地轉用審批手續(xù)，特別是針對占用基本農田和閑置土地問題，要堅持最嚴格的土地管理制度。

4、完善支持體系，積極培育新型經營主體為推動農地流轉與規(guī)模經營，許多國家都構建了資金扶持、價格補貼、技術支持、人才培養(yǎng)等一整套農業(yè)支持體系。這套支持體系都是結合新型經營主體的培育發(fā)揮作用的。例如，日本的“認定農業(yè)生產者”制度和俄羅斯的家庭農場扶持政策等。因此，結合國內外經驗，中國在培育新型農業(yè)經營主體過程中，要在堅持以農戶為核心的基本經營制度基礎上，加緊探索大戶或家庭農場等為受讓主體的管理機制與支持體系。將新增涉農補貼和各類項目向新型經營主體傾斜，并將土地流轉與規(guī)模經營作為考核標準之一。要在農業(yè)市場環(huán)境、條件成熟的地區(qū)下，加快推動新型經營主體的發(fā)展。