傳統(tǒng)旅游用地包括農民自有住宅、閑置宅基地、農村集體建設用地、四荒地等，國家對于旅游建設用地管理嚴格，規(guī)定不得占用基本農田、不得超越土地利用規(guī)劃、更嚴禁隨意擴大設施農用地范圍，因此旅游開發(fā)必須符合當地土地規(guī)劃，以農業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園以及各類園區(qū)中涉及建設永久性餐飲、住宿等用地，必須依法依規(guī)按建設用地進行管理，而非按農用地管理。

設施興建之前為耕地的，非農建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務。正規(guī)的樂園產品(非市民農莊類項目)，因其自身的設備甚至土地等未來會成為企業(yè)融資工具，所以必然要完成土地變性的內容，建設用地進行管理也必然涉及農用地轉用審批手續(xù)，這就涉及到政府支持，政策依靠，需要由政府進行主導，由一般農田，調整為娛康體用地。

然而土地變性是大手術，地方沒有審批權，最低是在省國土廳，而國土廳通常不會因為個別小項目進行調規(guī)，所以效率一般很難把控。這在無形中既增加了旅游開發(fā)建設成本，而且也使得旅游開發(fā)變得更為復雜，甚至會使部分項目夭折。

一、企業(yè)經營模式決定旅游項目開發(fā)策略及土地利用方式

文旅項目開發(fā)策略多由企業(yè)經營模式決定，輕資產，輕投入，高回報的模式大多數是針對上市公司;就項目定位來說，如果在一般農田上做主題樂園很難，而體驗性項目，非動力項目，都只是配套項目，就相對簡單，其核心目標是讓政府掏錢，也就是做“PPP”。

確定模式之后怎樣圈地建設呢?一般農田和基本農田區(qū)別在哪?從總體規(guī)劃調整，到土地指標落實，實際上是很遠的一條路。

大體是收購現有農村建設用地指標，進行土地復耕，土地評估，滿足標準后，將此地指標放入自己的規(guī)劃地塊。這個內容，一定要和自己企業(yè)的金融、開發(fā)節(jié)奏拼接好。在建設用地方面，一般農田相對寬松，是有可能用來建設的;但基本農田不可能變，那是咱們所有人的飯碗。從目前經驗看，除卻國開的項目，動了基本農田的其他項目，大部分相關領導都已然落馬。

在完成企業(yè)盈利和贏得資本市場的信任方面，主題樂園是個熱命題。但是主題樂園并不盈利，其盈利目的是帶動周邊土地溢價。如果是像華強集團的方特游樂園，并不是通過周邊土地溢價來盈利的，方特本身就是游樂設施的廠商，通過游樂園這個項目，不僅賣了設備，還賺了游樂園的錢，等于提高了產品附加值。一個真正可以運營起來的主題娛樂項目，酒店，商業(yè)、樂園、演藝四大板塊，再用文化、IP進行包裝，是非常難運作的。主題樂園的建設、運營、ip都是巨資投入。

二、國家政策影響旅游項目用地方式

一般情況下，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、投資建設等方法也可獲得相應的建設用地。

增減掛鉤，在國土部要求下旅游項目建設確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數量和質量驗收合格后，再用作建設用地。增減掛鉤政策，最開始是用于新型城鎮(zhèn)化項目，并且這類政策有很強的時效性!現在國內很多省份，都一直在提，雖說各地政策不盡相同，但是都在不斷完善。當然還有許多具體政策要進一步研究，比如墾地與生態(tài)保護的問題、操作中的管理監(jiān)督問題等。

以四川省為例，2011年出臺的文件——《四川省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中第十四條“掛鉤周轉指標的使用與管理”中提到“掛鉤周轉指標按照‘總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還’的原則進行管理，專項用于項目區(qū)內建新地塊的面積規(guī)?？刂?，并在規(guī)定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數不得少于下達的掛鉤周轉指標。其他地類整理復墾的耕地不能用于核定歸還指標。掛鉤周轉指標經國土資源部下達后，由省國土資源廳按項目區(qū)分解下達到各試點市、縣。項目區(qū)終驗合格后，由省國土資源廳出具驗收意見函?！?o:p>

還有個辦法是做投資建設，《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)[2015]93號)提出，對社會資本投資建設連片面積達到一定規(guī)模的高標準農田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。

有些人在旅游開發(fā)中，還可能會使用以下方式來規(guī)避休閑農業(yè)用地限制：用設施農用地的名義直接進行餐飲住宿的建設;修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求;用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動等，但是這些方式為規(guī)避政策的監(jiān)管，打了“擦邊球”，碰觸了土地使用政策的紅線，從根上將不僅無法規(guī)避休閑農業(yè)用地的限制，還隱藏著很大不確定性和風險。還請大家注意!最合法安全的方法就是通過立項審批，申請建設用地，這當然也是最困難的方法，拿地費用也相對很高。