城鎮(zhèn)化建設(shè)是城市現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是新時代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的強大引擎。扎實推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度機制和政策體系，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這是一項重大的戰(zhàn)略決策和重要的頂級設(shè)計，總結(jié)中國的實踐，借鑒世界經(jīng)驗，并立足于時代的發(fā)展。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化面臨哪些問題，如何提高城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，如何實現(xiàn)更好的人性化核心?

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的難點問題

一、城鎮(zhèn)發(fā)展不均衡

少數(shù)大城市因承擔功能過多，產(chǎn)業(yè)高度集聚，導致城市規(guī)模快速擴張，房價偏高、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”凸顯。

一些中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)支持不足，就業(yè)機會少，經(jīng)濟社會發(fā)展不足。

從2012年到2016年，21個300萬人以上大城市城區(qū)人口(含暫住人口)增長14.9%，建成區(qū)面積增長21%，遠高于全國城鎮(zhèn)平均增長速度。

二、農(nóng)民工市民化任務(wù)依然繁重

如今人地掛鉤、人錢掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔機制不完善，市、區(qū)級地方政府推進農(nóng)民工市民化的積極性還有待提高。

2015年以來，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距連續(xù)4年維持在個百分點左右。

三、城鎮(zhèn)發(fā)展特色不足

有的地方把城鎮(zhèn)化等同于城市建設(shè)，貪大求快，脫離實際追求“第一高樓”，建寬馬路、大廣場，忽視城市精細管理和廣大居民需求，忽視地方文化的傳承創(chuàng)新和城市個性塑造，造成“千城一面”“千樓一面”。

在特色城鎮(zhèn)建設(shè)中，有些地方有盲目順應(yīng)潮流、趁機從事房地產(chǎn)開發(fā)的傾向。

四、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還需努力

我國城鄉(xiāng)居民收入差距較大，2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比仍達2.69∶1。

一個重要的原因是，城鄉(xiāng)一體化的土地市場尚未形成，農(nóng)村資源成為資本和財富的渠道尚未暢通。

同時，城鄉(xiāng)社會保障體系還沒有完全整合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)仍然十分艱巨。農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)，房屋使用權(quán)和集體收入分配權(quán)的“三權(quán)”退出機制不順暢，缺乏自愿退出的制度安排也不利于農(nóng)業(yè)人口的有序轉(zhuǎn)移。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)對策

一、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

當前，城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入重要發(fā)展階段，正在由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。應(yīng)統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，堅持以人為核心、以提高質(zhì)量為導向、以城市群為主體、以就近就地轉(zhuǎn)移為重點，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，讓廣大人民群眾充分分享城鎮(zhèn)化的紅利。

二、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

進一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化成本分擔和效益協(xié)調(diào)機制。

一方面，全面深化戶籍制度及配套改革，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、人地錢掛鉤機制及相關(guān)配套政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快落戶城鎮(zhèn)。加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化步伐，并逐步與戶籍制度并軌，實現(xiàn)基本公共服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，最終實現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化同步。

三、提高城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量

構(gòu)建世界級、國家級和區(qū)域級三級城市群體系，按照綜合承載、開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿藴?，合理劃定城市增長邊界，優(yōu)化空間布局，確定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)功能定位，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。

推動區(qū)域一體化發(fā)展，不斷增強城市群對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力，使之成為推進新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和吸納新增城鎮(zhèn)人口的核心載體。

四、構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化格局

在規(guī)模格局上，優(yōu)化提升中心城市功能，加快中心城市轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動作用。

積極培育中小城市和特色城鎮(zhèn)，有序推進設(shè)市工作，強化公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)支撐，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。

在空間格局上，著力抓好中西部尤其是老少邊窮地區(qū)城鎮(zhèn)化，積極培育一批新增長點、新增長極、新增長帶，提高城鎮(zhèn)的吸引力、承載力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。

五、降低城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境成本

從根本上改變發(fā)展方式粗放、可持續(xù)性差、資源環(huán)境成本高的城鎮(zhèn)化模式，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境的關(guān)系。

全面推進節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材工作，大幅降低城鎮(zhèn)化進程中的資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率。推進低效工業(yè)用地再開發(fā)，走資源消耗低、環(huán)境友好、效益集約的綠色城鎮(zhèn)化道路。

六、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制

實行新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動，加快農(nóng)村承包土地和宅基地“三權(quán)分置”改革，完善進城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償退出機制和資本化途徑，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記、土地管理、就業(yè)管理、社會保障制度等公共服務(wù)和社會治理體系，促進城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、居民、社會和生態(tài)全面融合，使城市與鄉(xiāng)村成為一個相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。

七、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要跟上，城鎮(zhèn)化不是“攤大餅”

城市發(fā)展是一個自然的歷史過程，有自己的規(guī)律。有必要確保人口和土地利用相匹配，城市規(guī)模與資源和環(huán)境的承載能力相適應(yīng)。

改革開放40多年來，中國經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市化進程。城市化已成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推動力。然而，在這個過程中，人口和土地利用，城市規(guī)模和資源環(huán)境承載能力等問題并不匹配，一些城市經(jīng)歷了低密度擴張的趨勢。

一些地方城市規(guī)劃脫離了經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和地方現(xiàn)實，難以實現(xiàn)生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如果盲目追求城鎮(zhèn)規(guī)模，“攤大餅”式擴張，就會加劇土地粗放利用和“城市病”等問題。同時，如果城市發(fā)展沒有產(chǎn)業(yè)支撐，容易出現(xiàn)人口流失，阻礙城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展。