國家林業(yè)和草原局發(fā)布文件 促進森林旅游發(fā)展

為進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)，利用好林業(yè)資源，國家林業(yè)和草原局日前發(fā)文明確，加快建立集體林地三權(quán)分置運行機制，積極引導(dǎo)林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

《國家林業(yè)和草原局關(guān)于進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》提出，要推行集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置運行機制，落實所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的功能和整體效用，平等保護所有者、承包者、經(jīng)營者的合法權(quán)益;鼓勵各種社會主體依法依規(guī)通過轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、入股、合作等形式參與流轉(zhuǎn)林權(quán)，引導(dǎo)社會資本發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營;拓展集體林權(quán)權(quán)能，鼓勵以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)政策所允許流轉(zhuǎn)的林地，科學(xué)合理發(fā)展林下經(jīng)濟、森林旅游、森林康養(yǎng)等。

此外意見還提出，要創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營組織方式，健全完善利益聯(lián)結(jié)機制，推進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，依法保護林權(quán)，提高林權(quán)管理服務(wù)水平。

國家林業(yè)和草原局林改司有關(guān)負責(zé)人表示，放活集體林經(jīng)營權(quán)有利于吸引社會資本投資林業(yè)，有利于推進適度規(guī)模經(jīng)營，有利于實現(xiàn)小農(nóng)戶與林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)有機銜接，對促進生態(tài)美百姓富的有機統(tǒng)一、推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。

隨著旅游消費的升級，森林旅游的發(fā)展態(tài)勢越來越好。市場端的利好刺激著政策端的改革，關(guān)于森林旅游的一系列利好政策也不斷出臺。中央10號文件明確規(guī)定林地承包期為70年，承包期屆滿還可以繼續(xù)承包，雖然這個文件穩(wěn)定了林業(yè)經(jīng)營的人心，但是，還需要在具體落地層面實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)營的活化。

山合水易認為，此次的《國家林業(yè)和草原局關(guān)于進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》就從制度層面為森林旅游發(fā)展打開了新局面，實現(xiàn)了從“定人心”到“活經(jīng)營”的升級。

一、有利于社會資本進入森林旅游行業(yè)，促進森林旅游快速發(fā)展

在新形勢下，傳統(tǒng)的制度機制已經(jīng)不能滿足“林業(yè)+旅游”的現(xiàn)實發(fā)展需求，這時候，就需要深入推進集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”，促進經(jīng)營主體的多元化、集約化。當(dāng)然，各地在進行三權(quán)分離改革的時候，需要根據(jù)自己的實際情況來推進，并加強林業(yè)、金融、旅游等部門之間的數(shù)據(jù)共享，形成精細化的林業(yè)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，確保社會資本能夠在三權(quán)分離改革中獲取合理合法的利益，促進森林旅游的快速發(fā)展。

二、有利于盤活森林旅游資產(chǎn)的經(jīng)營格局，促進森林旅游創(chuàng)新發(fā)展

林權(quán)的放活，使得林權(quán)能夠有效轉(zhuǎn)化為林農(nóng)的資本，釋放了林權(quán)的資本功能。這對于林業(yè)經(jīng)營的創(chuàng)新具有非常重要的價值。首先，促進了社會資本的進入，社會資本進入森林旅游之后，首先是催生了大量新型經(jīng)營主體，各類新型經(jīng)營主體又將帶來新技術(shù)和新管理，這對于森林旅游來說，能夠極大促進業(yè)態(tài)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和模式創(chuàng)新。比如林業(yè)經(jīng)營主體可以依托森林景觀進行自主創(chuàng)新，將過去單一的砍樹經(jīng)濟變成看樹經(jīng)濟，這樣的收入模式不僅是多元的，而且是可持續(xù)的。

三、有利于加速森林集體林權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，促進森林旅游規(guī)模發(fā)展

林權(quán)的有序流轉(zhuǎn)可以促進閑置林權(quán)的變現(xiàn)，讓閑置林權(quán)能夠在市場上流通，為林權(quán)所有人創(chuàng)造收益的同時，也能夠促進森林旅游的規(guī)模發(fā)展。

在商品林流轉(zhuǎn)中，要兼顧政府發(fā)展規(guī)劃和市場自主發(fā)展之間的平衡。在符合整體規(guī)劃需求的前提下，充分激發(fā)各類市場主體進行商品林的開發(fā)，形成多元化的森林旅游經(jīng)營業(yè)態(tài)和經(jīng)營模式。

在公益林流轉(zhuǎn)中，還可以探索林上與林下、林木與林地、森林生態(tài)景觀與林木所有權(quán)分開的多種模式，在確保公益林的生態(tài)環(huán)保用途不變的前提下，通過三權(quán)分離創(chuàng)新，發(fā)掘公益林的商業(yè)開發(fā)空間，形成生態(tài)保護與商業(yè)利用的平衡，促進森林保護和森林旅游的可持續(xù)發(fā)展。

以下是《意見》原文

國家林業(yè)和草原局關(guān)于進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見

林改發(fā)〔2018〕47號

各省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)廳(局)，內(nèi)蒙古、吉林、龍江、大興安嶺森工(林業(yè))集團公司，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團林業(yè)局，國家林業(yè)和草原局各司局、各直屬單位：

放活集體林經(jīng)營權(quán)，利用好林業(yè)資源，有利于吸引社會資本投資林業(yè)，有利于推進適度規(guī)模經(jīng)營，有利于實現(xiàn)小農(nóng)戶與林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)有機銜接，對促進生態(tài)美百姓富的有機統(tǒng)一、推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于集體林權(quán)制度改革的決策部署，現(xiàn)就進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)提出如下意見。

一、加快建立集體林地三權(quán)分置運行機制

推行集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置運行機制，落實所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的功能和整體效用，是深入推進集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，放活林地經(jīng)營權(quán)是其核心要義。林地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照流轉(zhuǎn)合同依法利用林地林木并獲得相應(yīng)收益，經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可以依法修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補償;再流轉(zhuǎn)或依法依規(guī)設(shè)定抵押權(quán)利須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體(發(fā)包方)書面?zhèn)浒?。鼓勵基層林業(yè)主管部門建立林權(quán)流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，依當(dāng)事人自愿申請但不強迫的原則進行合同鑒證，出具鑒證報告，探索作為經(jīng)營權(quán)人實現(xiàn)林權(quán)抵押、評優(yōu)示范、享受財政補助、林木采伐和其他行政審批等事項的依據(jù)，平等保護所有者、承包者、經(jīng)營者的合法權(quán)益。

二、積極引導(dǎo)林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)

鼓勵各種社會主體依法依規(guī)通過轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、入股、合作等形式參與流轉(zhuǎn)林權(quán)，引導(dǎo)社會資本發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)前，尤其要重點推動宜林荒山荒地荒沙使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促進國土綠化。鼓勵和支持地方制定林權(quán)流轉(zhuǎn)獎補、流轉(zhuǎn)履約保證保險補助、減免林權(quán)變更登記費等扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶有序長期流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)并促進其轉(zhuǎn)移就業(yè)?？梢愿鶕?jù)農(nóng)民意愿，通過預(yù)流轉(zhuǎn)、委托流轉(zhuǎn)等方式組織集中連片經(jīng)營的農(nóng)戶承包林權(quán)在公開市場上招商引資。各地要著力完善基礎(chǔ)設(shè)施，集中項目支持農(nóng)村致富帶頭人和社會資本建立基地，引導(dǎo)和支持農(nóng)民以林權(quán)等入股發(fā)展林業(yè)。建立林權(quán)流轉(zhuǎn)市場主體“黑名單”制度，研究制定林權(quán)流轉(zhuǎn)市場主體信用記錄和信用評價運用辦法，充分應(yīng)用“信用中國”查詢平臺，限制失信人和林權(quán)流轉(zhuǎn)黑名單主體受讓林權(quán)及申報林業(yè)建設(shè)項目、補貼、榮譽等。

三、拓展集體林權(quán)權(quán)能

在林權(quán)權(quán)利人對森林、林木和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件的基礎(chǔ)上，進一步拓展集體林權(quán)權(quán)能。鼓勵以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)政策所允許流轉(zhuǎn)的林地，科學(xué)合理發(fā)展林下經(jīng)濟、森林旅游、森林康養(yǎng)等。積極發(fā)展森林碳匯，探索推進森林碳匯進入碳交易市場。鼓勵探索跨區(qū)域森林資源性補償機制，市場化籌集生態(tài)建設(shè)保護資金，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。探索開展集體林經(jīng)營收益權(quán)和公益林、天然林保護補償收益權(quán)市場化質(zhì)押擔(dān)保。各地要積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門開發(fā)符合林業(yè)特點的林權(quán)抵質(zhì)押貸款金融產(chǎn)品，推廣規(guī)模經(jīng)營主體間開展林權(quán)收儲擔(dān)保業(yè)務(wù)，探索以自有林權(quán)抵押折資+一定比例貨幣資本作為收儲保證資本，并會同金融監(jiān)管部門建立風(fēng)險防控機制，支持林權(quán)收儲機構(gòu)為林業(yè)開發(fā)利用經(jīng)營主體的林權(quán)抵押貸款提供森林資源資產(chǎn)評估、林權(quán)收儲、信貸擔(dān)保、抵押物處置等服務(wù)。

四、創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營組織方式

在堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位前提下，積極推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、委托經(jīng)營等共同發(fā)展的集體林經(jīng)營方式創(chuàng)新。引導(dǎo)具有經(jīng)濟實力和經(jīng)營特長的農(nóng)戶，發(fā)展家庭林場、領(lǐng)辦林業(yè)專業(yè)合作社，形成規(guī)?；⒓s化、商品化經(jīng)營。支持村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦村集體股份合作林場，將現(xiàn)仍由村集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地林木折股量化到戶，鼓勵和引導(dǎo)村集體成員以家庭承包林地林木量化折股入場。鼓勵以林權(quán)量化或作價入股形成利益共同體，由合作組織經(jīng)營或統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)，建立“林地變股權(quán)、林農(nóng)當(dāng)股東、收益有分紅”的股份合作運行機制。鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)林權(quán)，建立產(chǎn)業(yè)化基地，向山區(qū)和林區(qū)輸送現(xiàn)代林業(yè)生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。以規(guī)模經(jīng)營為依托，以利益聯(lián)結(jié)為紐帶，積極引導(dǎo)和支持規(guī)模經(jīng)營的林業(yè)企業(yè)、林業(yè)專業(yè)合作社、家庭林場領(lǐng)辦林業(yè)經(jīng)營聯(lián)合體，提供農(nóng)資、生產(chǎn)、供銷、金融、技術(shù)、信息、品牌等合作共享服務(wù)，加快產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

五、健全完善利益聯(lián)結(jié)機制

探索集體林經(jīng)營權(quán)新的實現(xiàn)形式和運行機制，推廣集體林資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”模式，增加農(nóng)民財產(chǎn)收益和勞務(wù)收入。鼓勵引導(dǎo)實物計租貨幣結(jié)算、租金動態(tài)調(diào)整、入股保底分紅等利益分配方式，激發(fā)更多的農(nóng)民主動參與林權(quán)流轉(zhuǎn)。推廣“林地股份合作社+職業(yè)森林經(jīng)理人+林業(yè)綜合服務(wù)”三位一體的“林業(yè)共營制”，大力培育一批職業(yè)森林經(jīng)理人，支持將職業(yè)森林經(jīng)理人納入城市社保保障范圍。鼓勵龍頭企業(yè)+家庭林場(農(nóng)戶)或林業(yè)合作社以股份式、合作式、托管式、訂單式等模式建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。對與林農(nóng)建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制的經(jīng)營主體，對活化集體林權(quán)帶動強、為林農(nóng)增收致富作用明顯、發(fā)展集體林業(yè)效益突出的，在財政資金、產(chǎn)業(yè)基金、林下經(jīng)濟補助等項目安排、評優(yōu)表彰、試點示范等方面給予優(yōu)先支持。

六、推進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)營權(quán)活化的最直接動因，要按照綠水青山就是金山銀山的理念，規(guī)劃好集體林業(yè)資源的利用方式、途徑、強度和產(chǎn)業(yè)布局，提高林地綜合效率和產(chǎn)出率。改造傳統(tǒng)用材林，各地要充分利用造林綠化、退耕還林、低產(chǎn)低效林改造、森林撫育等，優(yōu)化樹種組成、林分結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展鄉(xiāng)土大徑級和珍貴樹種用材林，鼓勵探索擇伐、漸伐獎勵制度。大力發(fā)展林下經(jīng)濟等非木質(zhì)產(chǎn)業(yè)，實施枝、葉、花、果、汁綜合開發(fā)利用，打造林業(yè)產(chǎn)業(yè)新的增長極。充分利用森林景觀和森林生態(tài)環(huán)境，發(fā)展森林旅游休閑康養(yǎng)等綠色新興產(chǎn)業(yè)。加快森林生態(tài)標志產(chǎn)品建設(shè)工程建設(shè)，創(chuàng)建林特產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，培育一批林特小品種大產(chǎn)業(yè)基地。

七、依法保護林權(quán)

充分尊重林權(quán)權(quán)利人的主體地位，實現(xiàn)各類市場主體按照市場規(guī)則和市場價格依法平等使用林權(quán)，提升投資人信心。妥善處理集體林地承包經(jīng)營糾紛，加大糾紛調(diào)處力度，平等保護雙方權(quán)益，增強農(nóng)民與林業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)保護觀念和契約意識。嚴格依照法定權(quán)限和程序進行禁止或限制林權(quán)權(quán)利人經(jīng)營活動，既不能降低標準也不要層層加碼。鼓勵在建立完善森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和有償使用制度方面進行探索，對確因生態(tài)保護需要禁止或限制林地林木依法開發(fā)利用的，要充分尊重農(nóng)民意愿，探索通過租賃、合作、置換、地役權(quán)合同等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)集體林權(quán)，逐步擴大生態(tài)保護范圍和提高保護等級，實現(xiàn)生態(tài)美百姓富的有機結(jié)合。通過贖買方式進行市場化補償?shù)?，贖買價格要充分參考征收林地林木補償費標準和市場價格等合理確定。

八、提升管理服務(wù)水平

加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推行網(wǎng)上辦理，進一步降低制度性交易成本，優(yōu)化營商環(huán)境。要依托林權(quán)管理服務(wù)機構(gòu)，以林權(quán)權(quán)源表為核心，加快推進互聯(lián)互通的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管服務(wù)平臺建設(shè)，提高林權(quán)管理服務(wù)的精準性、有效性和及時性。鼓勵建立基于智能手機的區(qū)域性林業(yè)服務(wù)綜合平臺，將林業(yè)金融服務(wù)、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易、林業(yè)政策、科技推廣、林業(yè)有害生物防治、林業(yè)生產(chǎn)中介服務(wù)等信息延伸到每個林農(nóng)手中，打通信息服務(wù)的“最后一公里”。嚴禁將現(xiàn)有或已取消的林業(yè)行政審批事項轉(zhuǎn)為中介服務(wù)，嚴禁將一項中介服務(wù)拆分為多個環(huán)節(jié)。受林業(yè)主管部門委托的有關(guān)機構(gòu)，對服務(wù)對象開展各類技術(shù)評審、評估、審查、檢驗、檢測、鑒定等活動，不得向服務(wù)對象收取費用。加強基層林權(quán)管理服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站等林業(yè)公共服務(wù)機構(gòu)能力建設(shè)，逐步健全縣、鄉(xiāng)、村三級林權(quán)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，大力推行一站式、全程代理服務(wù)模式。鼓勵采取政府購買、定向委托、獎勵補助、招投標等形式，積極引導(dǎo)基層公共服務(wù)機構(gòu)、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、合作社等組織提供林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)。