時代特征下的旅游規(guī)劃及其發(fā)展方向

　　一、旅游規(guī)劃的發(fā)展歷程

　　中國最早意義上的區(qū)域性旅游規(guī)劃始于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時，正在開展全國性的國土資源調(diào)查和規(guī)劃。在工作過程中，一些大學(xué)和研究所的地理學(xué)者敏銳地意識到旅游資源在活躍區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，并以資源利用為導(dǎo)向，開始進(jìn)行旅游資源評價和利用規(guī)劃的編制。由于旅游規(guī)劃編制人員以地理學(xué)者為主流，因此，該時期規(guī)劃文本中旅游資源開發(fā)近乎等同于旅游開發(fā)，旅游資源分類、評價和開發(fā)利用等內(nèi)容占主要位置。規(guī)劃者往往在資源普查的基礎(chǔ)上，通過建立龐大項(xiàng)目儲備庫的方式為地方旅游發(fā)展提供決策建議。

　　從現(xiàn)在的觀點(diǎn)看，當(dāng)時的旅游規(guī)劃從內(nèi)容、體例等方面均存在較大缺陷，但在特定時代背景下，地理學(xué)者畢竟勇敢地走出了旅游規(guī)劃的第一步，這些工作不但滿足了當(dāng)時我國旅游事業(yè)發(fā)展的需要，也為后續(xù)旅游規(guī)劃技術(shù)的創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　上世紀(jì)90年代初，隨著我國居民逐步接受了旅游作為一種日常生活需要的思想，國內(nèi)旅游異軍突起，旅游規(guī)劃編制的人員組成打破了地理學(xué)者包辦天下的格局，學(xué)科背景更加多元化，涉及到經(jīng)濟(jì)、營銷等多領(lǐng)域，規(guī)劃編制更加注重對市場的挖掘，從而形成了市場開發(fā)導(dǎo)向型旅游規(guī)劃編制的理念。

　　在市場論者眼中，傳統(tǒng)的、資源導(dǎo)向型旅游資源評價體系和項(xiàng)目儲備庫已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代旅游發(fā)展的要求，應(yīng)該按照市場需求程度和游客的好惡對旅游資源進(jìn)行等級評定，資源的“絕對優(yōu)勢”不再是發(fā)展旅游的唯一憑借，即使在資源貧乏地區(qū)，如果區(qū)位優(yōu)勢明顯、客源市場條件優(yōu)越，也可以通過人造旅游吸引物的方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；相反，即使擁有優(yōu)勢資源，但缺乏有規(guī)模的市場支撐，其旅游發(fā)展也難以取得良好的經(jīng)濟(jì)效益。旅游市場研究與分析開始在旅游規(guī)劃文本中占據(jù)日益重要的位置。

　　20世紀(jì)末，在優(yōu)秀旅游城市、旅游景區(qū)（點(diǎn)）評定等一系列技術(shù)手段的推動下，各城市旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游產(chǎn)品建設(shè)達(dá)到了相對較高的水平。而在后現(xiàn)代主義思潮影響下，符號產(chǎn)業(yè)異軍突起，游客需求日益多元化的同時，其旅游行為和消費(fèi)方式更加趨于理性，區(qū)域之間的旅游競爭日益加劇。在這樣的背景下，旅游規(guī)劃人員的學(xué)科背景除旅游經(jīng)濟(jì)、文化歷史、資源與環(huán)境、城市規(guī)劃、建筑設(shè)計等傳統(tǒng)領(lǐng)域外，進(jìn)一步擴(kuò)大到新聞、廣告、公關(guān)和營銷等，為了適應(yīng)符號經(jīng)濟(jì)對旅游發(fā)展過程中游客的價值訴求，在多學(xué)科背景的支撐下，形成了以形象和營銷為導(dǎo)向的旅游規(guī)劃理念。這種規(guī)劃理念特別重視對不同細(xì)分市場需求、營銷渠道開發(fā)、分銷系統(tǒng)管理、目的地的形象塑造及其合理包裝的分析，試圖通過對游客行為的引導(dǎo)，強(qiáng)化對目的地的忠誠度和認(rèn)可度，從而促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。

　　二、當(dāng)前旅游規(guī)劃面臨的主要問題

　　總體上看，30年來我國區(qū)域旅游規(guī)劃編制理念依次經(jīng)歷了資源利用導(dǎo)向、市場開發(fā)導(dǎo)向和形象引導(dǎo)導(dǎo)向三個階段，每個階段所表現(xiàn)的特征均與所處的時代背景密切相關(guān)。從當(dāng)前旅游市場發(fā)展所賦予旅游規(guī)劃應(yīng)承擔(dān)的社會職能和旅游規(guī)劃真正承擔(dān)的社會職能比較上看，我國旅游規(guī)劃地位仍較低，面臨著一系列制約地位提升的瓶頸。

　　從法律地位上看，盡管有《旅游規(guī)劃通則》對規(guī)劃的內(nèi)容和性質(zhì)進(jìn)行了明確，但一些根本問題仍存在較大的不確定性，如實(shí)施主體、實(shí)施手段、實(shí)施保障等，在這樣的背景下，旅游規(guī)劃如何與城市規(guī)劃、國土規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等法定規(guī)劃銜接仍面臨著發(fā)展定位的尷尬。在難以得到立法有效保障實(shí)現(xiàn)的背景下，與其他類型規(guī)劃比較，旅游規(guī)劃在整個規(guī)劃體系中面臨著地位弱化、作用難以充分發(fā)揮的問題，法制保障不足成為制約旅游規(guī)劃地位提升的根本原因。

　　從需求關(guān)系上看，規(guī)劃委托方往往對旅游規(guī)劃的科學(xué)性認(rèn)識不足、需求不清、領(lǐng)導(dǎo)人意圖過強(qiáng)；缺乏規(guī)劃過程中招投標(biāo)管理、質(zhì)量管理和過程跟蹤、過程控制等監(jiān)督程序，最終導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施、審批難度大等問題。在組織方式上，規(guī)劃過程缺少對當(dāng)?shù)鼐用駜r值訴求的重視，但地方政府對國外專家的使用往往給予過高期望，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施難度大、可操作性不足、落地困難等問題，從而造成很大程度的無效需求，制約了旅游規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)運(yùn)行中作用的有效發(fā)揮。

　　從供給關(guān)系上看，盡管《旅游規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)等級認(rèn)定管理辦法》對規(guī)劃機(jī)構(gòu)的申請條件進(jìn)行了規(guī)范，但不同機(jī)構(gòu)的建設(shè)水平存在較大差距，為了申請資質(zhì)，一些專家往往掛靠多家機(jī)構(gòu)、一些機(jī)構(gòu)又聘請多個單位的專家；從業(yè)人員專業(yè)融合不夠、業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，旅游規(guī)劃從業(yè)人員的身份亟待實(shí)施規(guī)范化的認(rèn)證管理。業(yè)務(wù)上，旅游規(guī)劃主要借鑒其他學(xué)科的理論、方法和技術(shù)，自主創(chuàng)新意識淡薄?？傮w上，各機(jī)構(gòu)在高水平旅游規(guī)劃的供給上仍處于短缺狀態(tài)，制約了旅游規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)運(yùn)行中作用的有效發(fā)揮。

　　從社會環(huán)境上看，社會對旅游規(guī)劃存在價值及其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的認(rèn)識不充分，各機(jī)關(guān)、部門對旅游規(guī)劃的重要性、專業(yè)性、特色性認(rèn)識不夠；地方政府對旅游規(guī)劃推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力信心不足；旅游教育對規(guī)劃人才的培養(yǎng)也剛剛起步，從業(yè)人員整體素質(zhì)尚有較大上升空間。此外，國際環(huán)境、產(chǎn)業(yè)政策等因素的改善也是一個長期性工作、不可能在短時間內(nèi)完成，總體上看，我國旅游規(guī)劃的發(fā)展尚處于一個亟待提升的階段。

　　三、旅游規(guī)劃的發(fā)展方向

　　在當(dāng)前旅游供需矛盾日益突出、新問題不斷涌現(xiàn)的時代背景下，我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，整體表現(xiàn)出產(chǎn)品供給體系更加成熟、游客消費(fèi)更加理性的特征，規(guī)劃對旅游本身品質(zhì)提升的空間將逐步縮小。與此相反，隨著旅游資源觀的進(jìn)一步擴(kuò)展，以旅游地產(chǎn)、旅游綜合試點(diǎn)為代表的綜合性旅游工程不斷涌現(xiàn)。從效果來看，現(xiàn)有規(guī)劃對這些新現(xiàn)象均表現(xiàn)出統(tǒng)籌能力不強(qiáng)、設(shè)施建設(shè)不夠、可操作性不足等問題，與社會發(fā)展對旅游規(guī)劃的期望之間仍存在一定差距，旅游規(guī)劃對這些新現(xiàn)象的反饋能力和適應(yīng)能力亟待加強(qiáng)。

　　結(jié)合時代背景和面臨的新任務(wù)，旅游規(guī)劃機(jī)構(gòu)和從業(yè)者需要轉(zhuǎn)變理念，從對產(chǎn)業(yè)本身資源、市場、形象等內(nèi)容的關(guān)注向規(guī)劃所承擔(dān)的社會任務(wù)轉(zhuǎn)移，即旅游規(guī)劃應(yīng)跳出“旅游產(chǎn)業(yè)本身規(guī)劃”的思維，推進(jìn)旅游規(guī)劃從部門規(guī)劃向合成規(guī)劃、從專項(xiàng)規(guī)劃向綜合規(guī)劃發(fā)展的進(jìn)程，將規(guī)劃任務(wù)擴(kuò)大到區(qū)域協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，在保持旅游特色的基礎(chǔ)上，與主體功能區(qū)規(guī)劃對接，綜合安排自然生態(tài)、社會文化、經(jīng)濟(jì)和社會管理等諸多要素，促使這些要素圍繞旅游形成相互配合的整體，在提高旅游規(guī)劃組合效率和可操作能力的同時，突出規(guī)劃的綜合性、聯(lián)動性特征，實(shí)現(xiàn)旅游規(guī)劃在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)更重要社會職能的目標(biāo)。

　　在這種認(rèn)識的基礎(chǔ)上，旅游規(guī)劃行業(yè)的從業(yè)者和旅游研究者應(yīng)做好以下幾件事情：

　　結(jié)合新形勢要求，結(jié)合“十二五”規(guī)劃，加強(qiáng)前期性、基礎(chǔ)性、前瞻性的準(zhǔn)備和預(yù)研究工作，并超前對可能發(fā)生的重大問題進(jìn)行分析和預(yù)測，提前準(zhǔn)備好預(yù)案，為宏觀決策提供參考。對旅游規(guī)劃的地位、性質(zhì)、職能進(jìn)行重新修訂和完善，以條例和規(guī)章建設(shè)為基礎(chǔ)，以專門法律為突破口，全面推動旅游大法及旅游規(guī)劃的法制化進(jìn)程。積極參與由國家主持的國土開發(fā)規(guī)劃、城市規(guī)劃等其他規(guī)劃，注重專項(xiàng)規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)，發(fā)揮旅游規(guī)劃在這些規(guī)劃中的重要作用；對國家牽頭的旅游規(guī)劃要注重與主體功能區(qū)規(guī)劃的對接，并以此為手段，通過部門聯(lián)動和專項(xiàng)規(guī)劃聯(lián)動，增強(qiáng)旅游規(guī)劃的統(tǒng)籌整合能力，突出旅游規(guī)劃在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用。

　　完善旅游規(guī)劃在招投標(biāo)、編制、審核、評估、實(shí)施、監(jiān)理過程中的各項(xiàng)制度，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)在各環(huán)節(jié)中的監(jiān)督作用，加強(qiáng)程序的合法性；在旅游規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)認(rèn)證的基礎(chǔ)上，推動個人行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)認(rèn)證制度的實(shí)施，從而規(guī)范和整頓規(guī)劃市場，提升行業(yè)整體素質(zhì)，增強(qiáng)旅游規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。出臺新時期旅游規(guī)劃編制指導(dǎo)意見，對地方旅游發(fā)展中的新情況、新問題、新需求進(jìn)行合理引導(dǎo)，促進(jìn)旅游規(guī)劃更加面向地方、面向?qū)嶋H、面向市場；鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，研究旅游規(guī)劃技術(shù)支撐保障的實(shí)施條件，加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃的編制能力，階段性地對優(yōu)秀旅游規(guī)劃成果進(jìn)行評選，推動規(guī)劃技術(shù)的進(jìn)步。

　　在現(xiàn)有對規(guī)劃機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期檢查的基礎(chǔ)上，增加對機(jī)構(gòu)的不定期檢查和抽查，同時，強(qiáng)化全行業(yè)的自律能力，對旅游規(guī)劃從業(yè)人員的職業(yè)精神和業(yè)務(wù)能力進(jìn)行評價，以優(yōu)化服務(wù)、提高質(zhì)量為手段，增強(qiáng)社會對行業(yè)的認(rèn)知，強(qiáng)調(diào)旅游規(guī)劃對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要貢獻(xiàn)，提升旅游規(guī)劃的社會認(rèn)可程度及其在規(guī)劃體系中地位，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。突出旅游規(guī)劃的特色，改變規(guī)劃中重市場、輕設(shè)施，整體強(qiáng)、專項(xiàng)弱的不足，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對旅游基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能的體現(xiàn)；面向未來，在重點(diǎn)旅游院校和重點(diǎn)院校旅游系加強(qiáng)規(guī)劃理論教育的同時，在優(yōu)秀旅游規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)建立實(shí)訓(xùn)基地、設(shè)置博士后流動站等方式，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，為旅游的大發(fā)展儲備適應(yīng)市場需求的規(guī)劃人才。

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